党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，并且从加强人民当家作主制度保障、全面发展协商民主、积极发展基层民主、巩固和发展最广泛的爱国统一战线四个方面部署了重点任务。这不仅阐释了基层民主与全过程人民民主的内在逻辑，而且揭示了基层民主既是全过程人民民主的构成要素，更是加快实现全过程人民民主的驱动因素。只有积极发展基层民主，才能切实保障人民群众最直接的政治参与权利，切实保障人民群众依法管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利。
基层民主是实现
全过程人民民主的基石
习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”这表明党的执政根基在基层，国家治理的“最后一公里”在基层，人民对美好生活的感知在基层。通过基层民主政治建设体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力，既是全过程人民民主的基本价值诉求，也是我们党在基层一线以党心聚民心的重要方式，丰富和拓展了全过程人民民主的价值内涵。
基层民主是落实全过程人民民主的根基。我国基层群众自治机制，保障了基层群众广泛、直接、有效行使民主权利，彰显了人民当家作主的广泛性、真实性、有效性。通过健全基层党组织领导的基层群众自治机制，保障基层群众依法广泛参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，就是保障人民群众广泛、深入参与日常政治生活和社会生活最有效的方式，也是发展全过程人民民主最直接的方式，彰显了全过程人民民主的制度优势。积极发展基层民主，夯实全过程人民民主的基础，不仅是推进基层治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。
基层民主是实践全过程人民民主的场域。基层民主是全过程人民民主在基层最直接、最广泛、最生动的实践。习近平总书记强调：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”基层治理既是培育人民群众政治素质和参与能力的重要场域，也是促进人民群众依法表达利益、维护权利、管理公共事务的重要渠道。人民群众是全过程人民民主最直接的参与者、行动者和实践者，必须紧紧依靠人民群众才能有效实现全过程人民民主的全链条、全方位、全覆盖发展。实践证明，发展全过程人民民主与基层民主具有生成逻辑上的一致性、互动性与同构性，因为中国特色社会主义民主政治根基在基层、依托在基层、落实在基层。
基层民主拥有
全方位全要素的制度基础
制度化是实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，形成全链条、全方位、全覆盖的民主，构成最广泛、最真实、最管用的社会主义民主的重要保障。新中国成立以来特别是党的十八大以来，我们党坚持和完善基层群众自治制度，全国各地也创新性探索了一系列引导基层群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的民主参与机制，比如四川省宜宾市的“片区化党建”，将党建引领的基层协商民主贯穿多个基层区划单元，化解了村际间公共物品和服务的供给矛盾；彭州市的“村级全过程议事协商”，通过“问事、说事、议事、评事、奖事”的闭环设计，保证村民过程性参与公共事务。这些基层民主的实践展示了我国基层民主在范围、形式、内容等方面的制度化建设，从基层治理层面折射出我国推进全过程人民民主的广度、深度和效度。
基层民主拥有全方位的制度基础。从基层民主的场域范围看，目前我国基层群众自治制度遍及城乡社区和企事业单位，主要包括村民自治制度、居民自治制度以及职工代表大会制度。《中华人民共和国宪法》明确规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》对居民委员会和村民委员会的构成、属性、任务、履职方式等作出了更为具体的制度规范。
基层民主拥有全要素的制度基础。从基层民主的形式要素来看，选举民主和协商民主是最主要的两种形式。习近平总书记指出：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》都明确了城乡基层自治组织由选举产生，同时对城乡居民的选举权和被选举权，居民委员会、村民委员会的选举程序、流程等进行了详尽的规范，确保基层选举民主的有序有效。但是直接性、竞争性的投票选举并非万能的民主形式，甚至有时会滋生腐败、贿选等现象，这就需要以基层群众为主体开展民主协商。习近平总书记强调，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主”。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》对城乡基层民主协商的主体、内容、形式、程序、成果等进行了系统规范，全国各地也涌现出“百姓议事团”“小院议事厅”“五线工作法”“轮值议事会”等具有烟火气、生活味、归属感的基层协商民主鲜活实践。以人民意志为导向的基层协商民主，有利于基层选举、议事、公开、述职、问责等机制的形成，防止了选举民主导致的人民形式上有权、实际上无权的风险，促进了人民群众广泛参与基层公共事务，有助于城乡基层民主协商的制度化、规范化和程序化。
积极发展基层民主
提升全过程人民民主质量
基层民主是全过程人民民主的重要体现，更是推动全过程人民民主实现高质量发展的基础所在。这就要求我们在全面把握基层民主与全过程人民民主内在逻辑与发展机理的基础上，积极发展基层民主，不断提升全过程人民民主的质量。
健全基层党组织领导基层群众自治机制，厚植党长期执政的根基。加强党的基层组织建设，完善党建引领基层群众自治的机制。通过“强堡垒”提升党对基层群众自治的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，发挥政治导航、思想铸魂、组织聚力、底部筑基的作用；通过“争先锋”激发基层党员干部的积极性和创新力，鼓励他们团结带领基层群众守正创新、踔厉奋发，不断探索我国基层群众自治的新举措、新模式。创新党领导基层民主的体制机制，构建党的领导与基层自治同频共振的推进机制；建强基层党支部，既发挥各级党组织联动的“动力主轴”作用，也发挥区域党建互联互动的“条块协同”功能；提升基层党组织引领基层民主的能力，完善权责明晰、重心下移的机制。
完善基层民主的制度体系，增强基层民主的有效性。党的二十大报告指出，“完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”。这就要求我们在总结党推进基层民主的制度成就和实践经验的基础上，广泛吸纳新中国成立以来尤其是党的十八大以来全国各地开展基层民主创新的经验，完善基层民主协商制度，增强基层民主的有效性。首先要完善基层直接民主制度体系和工作体系，进一步规范基层民主选举、民主决策的合法要件，建立更加公正透明的选举程序和决策程序，健全对民主选举和民主决策过程中违法乱纪、徇私舞弊现象的制度约束和惩罚机制，确保城乡居民依法有序行使选举权和决策权。其次要提升群众参与基层民主治理的能力，培育群众民主精神、提高群众民主素质、推动群众民主实践，让群众在参与基层公共服务中不断提升公共利益表达能力、协商议事参与能力、解纷止争调解能力、风险隐患预警能力、突发事件应对能力，形成城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的价值共创链条。
拓宽基层各类群体有序参与渠道，构建基层治理共同体。要充分发挥各类群团组织和社会组织在基层民主治理中的作用，畅通和规范市场主体、社会工作者和志愿者等参与基层民主治理的途径。创新社会组织孵化培育新机制，健全社会组织发展的激励机制，大力发展专业化社会组织。引导居民积极参与各类公益性、服务性、互助性“微组织”“自组织”，充分发挥其在链接社会资源、丰富文体活动、调解邻里纠纷、增强社会活力等方面的正能量。健全社区自治机制，搭建社区民主协商平台。引导社区自治组织和居民围绕空间利用、环境维护、资金使用、物业管理等关乎居民切身利益、涉及社区公共利益的重大事项开展民主协商。努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。(作者系四川大学城乡基层治理研究院院长)
